НЕУСТАВНОСТ БРИСЕЛСКОГ СПОРАЗУМА

Излагање 24. јуна 2014. године на јавној расправи у Уставном суду Републике Србији

У предлогу за заказивање јавне расправе у Уставном суду о уставности „Првог споразума о нормализацији односа“ (познатијег као Бриселски споразум), који је потписао судија Милан Станић, овлашћеним предлагачима се, поред осталог, замера што нису доставили текст акта који се оспорава. Он није достављен зато што Влада Републике Србије не само да га није на ваљан начин објавила, него га је и крила од најшире јавности, тако да се ни до дана данашњег није појавио у некој службеној публикацији. До самог изворног текста на енглеском језику дошли смо увидом у један приштински веб сајт, да би он тек потом био објављен и на неколиким београдским веб сајтовима. А када Влада, која би морала бити народна, од властитог народа крије споразум који је закључила са Хашимом Тачијем, председником владе самозване државе косметских Арбанаса, онда за то мора да постоје веома озбиљни разлози.

Кључан разлог је његова неуставност која је произвела за Републику Србију и њене држављане на Косову и Метохији драматичне, па и кобне последице. Тим споразумом Влада Србије је пристала на затирање и последњих институција Републике Србије на Косову и Метохији, натерала наше несрећне и издане сународнике да постану држављани нама непријатељске државе и далекосежно нарушила територијални интегритет Србије, тако што ју је свела на остатак изван негдашње Аутономне покрајине Косово и Метохија, која не само у територијалном него и у културно-историјском смислу представља стожер српске духовности и државности.

Да би се све то прикрило и наиван и неупућен народ мало-помало привикао на кобну истину да је Србија остала, надамо се не за свагда, без Косова и Метохије, требало је предузети добро промишљене мере да се унапред осујети могућност да Уставни суд овај Бриселски споразум прогласи неуставним. На то су посебно упућивале грдне неприлике са којима се Влада Србије суочила када је оспорена уставност четирију њених уредаба о посебном начину обраде података садржаних у матичним књигама и катастру и признавању високошколских исправа са територије Аутономне покрајина Косово и Метохија и контроли преласка административне линије према Аутономној покрајини Косово и Метохија, којима су у форми уредбе потврђени споразуми које је са представником самозване косметске државе у Бриселу закључио Борислав Стефановић. Уставни суд није имао куд него да их све прогласи неуставним, пошто се материја садржана у њима није могла уредити уредбом него само посебним уставним законом.

Но, и пре доношења ових одлука Уставног суда одмах по оспоравању поменутих уредаба, постало је савршено јасно да форма уредбе не може да прикрије неуставност ових потоњих споразума у Бриселу, које ће нова Влада на челу са Ивицом Дачићем и Александром Вучићем закључити са Хашимом Тачијем. Да би се предупредиле грдне неприлике због неуставности нових бриселских споразума, а да би се Уставном суду пружио какав-такав уверљив изговор да се прогласи ненадлежним у уставном спору који се са сигурношћу могао очекивати, сазвано је велико веће довитљивих људи, вичних правним софистеријама, међу којима се вероватно нашао и неко ко је већ знао чему су судије Уставног суда склоне и на који начин расуђују.

Па да видимо шта су то ови довитљивци доконали! Они су најпре предложили да се за уговоре између Републике Србије и самозване државе косметских Арбанаса и даље користи колоквијални израз „споразум“ (agreement), који се не налази у уставној номенклатури општих правних аката који подлежу судској контроли уставности. Додуше, на енглеском језику употребљен је израз agreement, који са атрибутом executive означава извршни споразум, који у америчком уставном праву јесте међународни уговор, који не подлеже ратификацији (потврди) од стране Сената. У нашем језику се чак ни за приватноправне уговоре не може рећи да су споразуми. Тај израз у нашем језику означава неформалну сагласност воља, рецимо да се заједно иде у биоскоп и после тога у неки парк, тако да једино реч „уговор“ означава правно релевантну сагласност воља.

Како су претходна четири бриселска споразума, које је Борислав Стефановић закључио са представником владе самозваног Космета, унета у наш правни поредак у форми уредбе, па их је Уставни суд баш због тога прогласио неуставним, овога пута је Ивици Дачићу и Александру Вучићу саветовано да избегавају било какву уставну или законску форму. Стога је „Први споразум о принципима који регулишу нормализацију односа“ између Владе Републике Србије и владе самозване државе косметских Арбанаса закључен, за правнике оскудних знања, на крајње необичан начин. Уместо да буде исписан на једном листу папира са потписима заступника страна уговорница при дну овог листа, истоветан текст овог споразума на енглеском језику налази се на два одвојена листа. При дну једног су парафи (иницијали) Кетрин Ештон и Ивице Дачића, а на другом парафи Кетрин Ештон и Хашима Тачија.

Они који нису упућени у нововековну историју међународног права нити знају на који се све начин може закључити међународни уговор, пребрзо ће закључити да то чак није никакав споразум него две одвојене политичке изјаве које су у некаквој, али не и уговорној вези. Изгледа да су таквом расуђивању подлегли и састављачи предлога за заказивање ове јавне расправе, пошто допуштају могућност да је Први споразум о принципима који регулишу нормализацију односа политички акт/документ, који је „резултат одређене фазе политичких преговора са представницима привремених институција на Косову и Метохији“. А ако је овај споразумполитички акт он не подлеже контроли уставности од стране Уставног суда. Управо су такво расуђивање бар неких судија Уставног суда очекивали довитљивци који су саветовали Ивицу Дачића и Александра Вучића у којој форми да са Хашимом Тачијем углаве оспорени Бриселски споразум.

Иако су, дакле, два истоветна али одвојена листа хартије, о чему ће још бити речи, не само код лаика него и код недовољно обавештених правника могли да изазову такво расуђивање, поменути довитљивци су ипак морали да српској јавности ставе до знања да су та два листа хартије један споразум. Тога ради посаветовали су Ивицу Дачића и Александра Вучића да Влада Србије својим закључком од 22. априла 2013. године прихвати Први споразум који регулише нормализацију односа, уместо да тај међународни уговор потврди, како то Устав налаже, Народна скупштина, и то не обичним него, због садржине овог уговора, уставним законом. А затим, по аналогији са законом којим се ратификују међународни уговори, у првој тачки овог закључка наводи да је Први споразум о принципима који регулишу нормализацију односа саставни део овог закључка. А како овај закључак није објављен ни у каквом службеном гласнику, то само значи да овај споразум није доступан јавности.

Затим, по савету ових довитљиваца Влада је упутила Народној скупштини извештај који је, како смо то чули од појединих народних посланика, садржавао и текст Првог споразума о принципима који регулишу нормализацију односа. Дана 26. априла 2013. године Народна скупштина размотрила је овај извештај и донела одлуку која, да би ујдурма била што већа, има чак 25 речи. То је „Одлука о прихватању Извештаја о досадашњем процесу политичког и техничког дијалога са Привременим институцијама самоуправе у Приштини уз посредовање Европске уније, укључујући процес имплементације постигнутих договора“. Ова Одлука је објављена у „Службеном гласнику Републике Србије“ бр 38/2013, али сам текст Првог споразума није, тако да се поставља питање зашто га Влада и Народна скупштина и даље крију као змија ноге. Одговор је свима познат: због далекосежних и кобних последица које је произвео.

Напослетку се поставља питање зашто је Влада прихватила Бриселски споразум својим закључком који се не објављује, и зашто је Народна скупштина пуком одлуком прихватила извештај Владе, у којем се налазио и овај споразум, уместо да је сам споразум ратификовала у форми уставног закона. Па због тога да би Бриселски споразум представила као политички акт и тиме Уставном суду пружила колико-толико уверљив изговор да се у случају спора огласи ненадлежним.

Из нама непознатих разлога – можда је посреди била телепатија – у предлогу за заказивање ове јавне расправе има неких трагова оваквог довијања и домишљања. Они се пре свега огледају у расуђивању које је довело до постављања претходног питања на које треба одговорити пре него што се овај Суд упусти у испитивање и одлучивање о неуставности Бриселског споразума. Ми немамо ништа против да се као претходно постави питање природе и карактера оспореног Првог споразума о принципима који регулишу нормализацију односа, али сматрамо да се пребрзо и олако то питање свело на питање „да ли оспорени акт представља међународни уговор који је део унутрашњег правног поретка Републике Србије или се пак ради о политичком акту/документу који је резултат одређене фазе политичких преговора са представницима привремених институција самоуправе на Косову и Метохији“. И што је још горе, то је учињено да би се већ у овој фази поступка прејудицирала коначна одлука Уставног суда, пошто би се целокупна расправа око уставности Бриселског споразума свела на то да ли је он на ваљан, то јест уставан начин – ратификацијом у форми уставног закона – унет у унутрашњи правни поредак, те ако није ни Уставни суд не може бити надлежан за испитивање и утврђивање његове уставности. Једва да треба рећи да би то била приземна и недостојна правна софистерија.

По нашем суду, постоје бар три претходна питања, од којих свако потоње зависи од одговора који је дат на претходеће питање. То су:

1) Да ли је Бриселски споразум правни или политички акт?

2) Ако је Бриселски споразум правни акт, да ли је општи акт који подлеже судској контроли уставности?

3) Ако је општи правни акт да ли је и међународни уговор?

За одговор на прво питање потребно је претходно одређење самог појма правног акта. Правни акт је одлука воље којом се ствара једна или више правних норми које су, као такве, обавезујуће и производе одговарајуће правне последице. А када су посреди опште правне норме, оне се примењују тако што се на основу њих доносе појединачни правни акти. Па да видимо како је у пракси примењиван Бриселски споразум! На основу њега, а не на основу било ког закона, донет је велики број појединачних аката (решења) који су довели до престанка радног односа већег броја полицајаца и других службеника на Косову и Метохији, затим до престанка статуса судија и судских службеника свих запослених у косметским општинским судовима и Окружном суду у северном делу Косовске Митровице, престанка статуса и радног односа пет окружних начелника на Косову и Метохији и престанка радног односа свих запослених у републичким јавним предузећима на територији Косова и Метохије. А такви појединачни акти нису се могли донети на основу Бриселског споразума као политичког него само као правног акта. А и да не помињемо да  на основу Бриселског споразума наши држављани на Косову и Метохији више не могу добити ни једну јавну исправу Републике Србије – личну карту, пасош, возачку и саобраћајну дозволу – и да плаћају царину када из остатка Србије преносе робу на Косово и Метохију. Па реците госпође и господо судије на основу којег то закона овако поступају наши државни органи, ако то не чине на основу Бриселског споразума као општег правног акта. Коначно, када наши главари, који су закључили Бриселски споразум, захтевају од власти самозване косметске државе да омогуће конституисање заједнице српских општина, они се позивају не на политичку него на правну обавезност Бриселског споразума и на начело pacta sunt servandaна којем почива свеколико међународно уговорно право. Све ово упућује на то да је Бриселски споразум правни акт.

Друго питање које произилази из првог јесте да ли је Бриселски споразум општи правни акт. За одговор на ово питање није чак ни потребно правничко образовање већ је довољан здрав разум. Чим се једним правним актом уређује унапред неодређен број појединачних случајева, он јеопшти правни акт. Управо је такав Бриселски споразум, јер је њиме уређен велики број статусних, радноправних и других питања наших држављана на Косову и Метохији.

Ако је, дакле, Бриселски споразум општи правни акт, што несумљиво јесте онда Уставни суд, ако се држи члана 167 става 1 тачке 1 Устава Републике Србије, мора бити надлежан за оцену уставности Бриселског споразума. Отуда је постављање трећег питања које произилази из овог другог, да ли је Бриселски споразум међународни уговор, са становишта надлежности Уставног суда потпуно сувишно, пошто је за утврђивање његове надлежности довољно што је Бриселски споразум општи правни акт. Састављачи предлога за јавну расправу су, међутим, ово треће питање учинили јединим претходним питањем из два разлога: 1) зато што смо ми у свом предлогу тако квалификовали Бриселски споразум и 2) што им се учинило да је то најзгоднији начин да се отклони надлежност Уставног суда у овом спору.

Како већина судија Уставног суда није довољно упућена у историју међународног јавног права, наша намера је била да покажемо да је такозвана билатерална форма међународног уговора – када се истоветан текст налази на два одвојена листа или свитка папира – једна старија, данас изобичајена форма закључивања међународног уговора, тако да та форма закључивања Бриселског споразума само појачава његов међународноправни карактер. А као историјске примере такве форме навели смо међународни уговор о успостављању вестфалстског  мира 1648. године и Аустро-угарску нагодбу из 1867. године. Пошто питање да ли је Бриселски споразум међународни уговор није пресудно за утврђивање надлежности Уставног суда у овом спору, већ је довољна квалификација да је то општи правни акт, овом приликом ћемо само ближе одредити наш исказ да је Бриселски споразум међународни уговор. Са становишта међународног права и друге стране уговорнице – владе самозване косметске државе – Бриселски споразум јесте међународни уговор. Са становишта нашег унутрашњег права Бриселски споразум је симуловани међународни уговор.

На самом крају слободни смо да вас, госпође и господо судије, упозоримо шта би значила и до чега би довела ваша одлука, зависно од вашег одговора на ова три претходна питања. Ви најпре можете одлучити да је Бриселски споразум политички а не правни акт, да бисте избегли своју надлежност за оцењивање његове уставности. Ако то учините онда морате, ако уопште расуђујете као правници, такође рећи да су сви појединачни правни акти донети на основу тог политичког акта ништави правни акти. А то би значило да би се морао извршити свеобухватни и потпуни повраћај у пређашње стање, тако што би се у општинама на Косову и Метохији изнова успоставиле власти изабране по Уставу и законима Републике Србије, свим ранијим судијама на Косову и Метохији вратио статус судија Републике Србије, свим негдашњим полицајцима на Косову и Метохији вратио статус полицајаца републичког Министарства унутрашњих послова, свим општинским, судским и другим службеницима и радницима у јавним предузећима вратио пређашњи статус по законима Републике Србије, и што би сви држављани са Косова и Метохије, који то желе, добили нове личне карте и пасоше, возачке и саобраћајне дозволе и друге исправе по законима Републике Србије. Да ли ви, госпође и господо судије, имате петљу да то кажете и учините? Иначе, доношење појединачних управних аката на основу политичког акта јесте тешко кривично дело злоупотребе службене дужности због којег се кривично одговара и робија.

Уколико закључите да је Бриселски споразум правни акт, онда ћете одмах утврдити да је општиправни акт чија је оцена уставности у вашој надлежности.

Коначно, ако се упустите у утврђивање да ли је Бриселски споразум и међународни уговор, што су ваши састављачи предлога за заказивање јавне расправе прилично неопрезно (да не употребимо неки тежи израз) учинили јединим претходним питањем, онда ћете тешко избећи закључак да је Бриселски споразум са становишта нашег унутрашњег права симуловани правни посао. А симуловани правни послови су не само забрањени, него се за њих у тежим случајевима и кривично одговара, ако не сада онда после пада са власти.

Како се, пак, у вашем предлогу за заказивање јавне расправе уопште не помињу бројни и уверљиви разлози на основу којих тврдимо да је Бриселски споразум противуставан и противзаконит, што лако могу утврдити и чистачице на Правном факултету, ни ми те разлоге нећемо изнова наводити. А свеколика јавност, чији представници прате и ову расправу, очекује од судија Уставног суда да не наседају немаштовитим правним ујдурмама и софистеријама, него да пресуде сходно властитој части и савести.

– проф. др. Коста ЧАВОШКИ

http://www.slobodanjovanovic.org/2014/07/02/kosta-cavoski-neustavnost-briselskog-sporazuma/